Durante los primeros años del siglo XIX la Administración territorial de España heredada del Absolutismo funcionaba de una forma caótica y disfuncional, y aunque existían las demarcaciones provinciales sus límites territoriales eran en general imprecisos y en la mayoría de los casos discontinuos, tal vez debido a la existencia de numerosas comarcas que no gozaban de una mínima homogeneidad en cuanto a su extensión. Por otro lado, en algunas zonas la institución municipal no existía de modo general (como por ejemplo en Galicia), llegando a existir incluso municipios que dependían de señoríos tanto civiles como religiosos y/o en algunos casos del Rey (realengos).
El primer liberalismo español tuvo su manifestación fundamental en la Constitución de 1812, la cual inspirándose en la obra revolucionaria francesa trató de racionalizar este panorama territorial. Anteriormente, la Administración territorial de la España de los Austrias se caracterizaba por una gran complejidad y desigualdad entre unos reinos y otros, y es por eso por lo que sólo pueden considerarse como antecedentes de los Gobiernos Civiles las instituciones creadas como resultado de las reformas administrativas de la dinastía de los Borbones, muy influenciadas por el modelo francés. La Constitución de Cádiz fue aprobada el 19 de marzo de 1812, festividad de San José, y es conocida por eso como la Pepa. Es la primera Constitución considerada propiamente española ya que el Estatuto de Bayona de 1808 no deja de ser una “Carta otorgada” marcada por el sello napoleónico. Se aprobó en el marco de la Guerra de la Independencia (1808 a 1814), y fue la respuesta del pueblo español a las intenciones invasoras de Napoleón Bonaparte quien aprovechando los problemas dinásticos entre Carlos IV y Fernando VII aspiraba a constituir en España una monarquía satélite del Imperio (como ya había hecho con Holanda, Alemania, e Italia), destronando a los Borbones y coronando a su hermano José Bonaparte.
Reunidas en Cádiz desde el 24 de septiembre de 1810, Las Cortes habían emprendido ya una amplia serie de reformas fundamentales mediante sucesivos decretos: el establecimiento de la libertad de imprenta, la declaración de igualdad de españoles y americanos, y la abolición de los privilegios de la Nobleza y del Clero, de la tortura, y del Santo Oficio entre otros. La Constitución culminaba la obra revolucionaria liberal y establecía unos nuevos principios fundamentales, unos principios en los que había de basarse el nuevo Estado. El Monarca pasaba a ser un órgano constituido y definía al mismo tiempo los principios generales de sucesivas reformas, y entre ellas, la de la organización territorial del Estado y de su correspondiente Administración periférica. El artículo 11 de la Constitución, anunciaba una “división más conveniente del territorio” en cuanto las circunstancias políticas de la Nación lo permitiesen.
La Constitución, además de esta previsión general, establecía claramente tres principios:
1. La necesidad de la existencia de un Ayuntamiento en todos los pueblos (art. 310) cuyos miembros serían designados mediante elección (art. 312);
2. En cada provincia habría de establecerse un “jefe superior” nombrado por el Rey en el que residiría el gobierno político de estas (art. 324);
3. Se establecía además en cada provincia una Diputación cuyos miembros serían designados también mediante elección que habría de ser presidida por el jefe superior (art. 325 y 326); la Diputación estaba dotada de funciones relevantes sobre los Ayuntamientos tanto de carácter financiero, como de inspección de sus actuaciones (art. 322 y 323). Ello suponía una subordinación de los Ayuntamientos a la Diputación y en definitiva, al poder central a través de la figura del Jefe Superior nombrado por el Rey.
El 23 de junio del año siguiente se aprobó la “Instrucción para el Gobierno económico y político de las provincias” (Decreto de 23 de junio). Se abordo la reforma de la Administración Local y enlazada con ella, la de la Administración periférica. Se había operado en Francia de igual modo en las sucesivas reformas tras la Revolución de 1789 que culminaron en la obra de Napoleón reflejada en la Ley de 28 Pluvioso del año VIII (17 de febrero de 1800). Pero en 1814, Fernando VII regresa a España y restaura el Absolutismo, declara abolida la Constitución, y con ella, muchas de las reformas que se habían emprendido.
El 21 de octubre de 1833, al comienzo del reinado de Isabel II bajo la regencia de María Cristina de Borbón fue nombrado Secretario de Estado de Fomento (bajo el ministerio de Cea Bermúdez) Javier de Burgos, y fue ostentando este cargo cuando estableció la división territorial por provincia basándose en los planteamientos del Nuevo Régimen pero tomando como base la antigua división en reinos de España.
En 1833 se ponen en práctica realmente las reformas anunciadas por la Constitución de 1812. Tras el Decreto de 30 de noviembre de 1833 se adoptó una división de España en provincias y para realizarlo se manejaron diversos criterios (población, extensión territorial, etc.) pero realmente el determinante fue el de la tradición histórica. A medida que la Administración Pública intervenía más en la sociedad nacían nuevos Ministerios que destacaban en las distintas provincias a sus propios Delegados al lado del Subdelegado de Fomento primero, y del Gobernador Civil después. Este cambio que es recogido por el Real Decreto de 28 de diciembre de 1849 sustituía al Subdelegado de Fomento por la figura del Gobernador Civil. Al cambiar el Ministerio del Interior su nombre por el de Ministerio de Gobernación se modificó su denominación haciendo hincapié en el término «civiles» para separarlos claramente de las atribuciones militares, pero añadiéndoles un mayor contenido político superior al de los subdelegados de Fomento convirtiéndose de esta forma, en el órgano principal de representación del Gobierno Central en la provincia. Además de las atribuciones de fomento tenían las de orden público, policía, pesca y caza, espectáculos, moralidad, y una función de representante del Gobierno en la Administración Local. La Constitución de 1876 consagra a los Gobernadores Civiles como representantes de la Administración Central en las provincias, idea que se mantendrá en el tiempo (aunque en 1881 aparece la figura del Delegado de Hacienda para los asuntos económicos), y a pesar de que su figura sufrió cambios a lo largo de los años, se mantuvo en el papel de cabeza de la Administración para cada provincia. La estructura administrativa estaba constituida por el subdelegado, un secretario, un oficial de primera y otro de segunda, dos de tercera y otros dos de cuarta y un portero. La figura estaba construida sobre el modelo del prefecto francés, pero el intento de adaptación a España de la administración de la revolución francesa produjo una serie de problemas.
En el primer tercio del siglo XX la figura del Gobernador Civil se mantuvo a pesar de las numerosas críticas que recibió desde sectores sociales y políticos. Con la II República la novedad más importante fue la desaparición de los Gobernadores Civiles de las cuatro provincias catalanas al aprobarse el Estatuto de Autonomía de Cataluña. Los gobiernos republicanos partidarios de desmilitarizar la Administración Civil dejaron al Ejército el papel de garante de la seguridad exterior de España, recayendo en manos civiles todos los asuntos de control del orden público. En octubre de 1933 se aprobó la Ley de Orden Público donde se establecía que las fuerzas de seguridad pasaban a depender de los Gobernadores Civiles. La Guardia Civil y la recién creada Guardia de Asalto, encargada de mantener el orden en las ciudades pasan a ser competencia del Ministerio de Gobernación y por tanto de los Gobernadores Civiles en las provincias. La Guerra Civil puso a prueba a todos los Gobernadores Civiles, de forma que los ceses y nombramientos de nuevos Gobernadores se sucedieron según el avance de la línea del frente “nacional”
Durante la dictadura franquista la figura del Gobierno Civil se perfiló como un órgano típico de representación del poder central con un marcado paternalismo y una mezcla de protección, autoridad y control. Los Gobernadores Civiles acentuaron su carácter político además de ser los responsables máximos en las tareas del mantenimiento del orden publico, y debido a la amplia acepción que este concepto tenía durante la Dictadura, muchos se convirtieron en una figura siniestra y temida para la mayoría de los ciudadanos.
En la primera etapa del franquismo, la calidad profesional de los titulares de la mayoría de los Gobiernos Civiles era muy alta (en consonancia con las complejas funciones que asumían), y con una sólida formación jurídica, aunque realmente no eran conocedores de la política local y municipal en muchos casos. El ejercicio de las numerosas funciones exigía una burocracia especializada, con el tiempo, la falta de dotación de personal suficiente y de confianza dio lugar a que el nombramiento de los Gobernadores Civiles fuese recayendo sobre todo en militares, y en menor medida en funcionarios de las carreras judicial, fiscal, y de otros cuerpos de elite de la Administración Pública. La regulación de sus funciones se produce por la Ley de Régimen Local de 1955, y tres años después se fortalecen sus competencias gubernativas con el Estatuto Orgánico de los Gobernadores Civiles de 10 de octubre de 1958. Este Estatuto los designa como representantes y delegados del gobierno de la provincia, con facultades de suspensión, decisión, de impulso y coordinación de la actividad desarrollada por los organismos y jefaturas en el nivel provincial; su carácter era fundamentalmente político, y a los problemas de esta índole que aparecieron había que añadir una incapacidad para coordinar los servicios administrativos dependientes de cada Ministerio en las Provincias. En 1957, en un intento para solucionar este problema se colocó al Gobernador Civil al frente de una Comisión de Servicios Técnicos existente con anterioridad, pero realmente esto sirvió de poco debido quizás a la escasez de poderes de coordinación y a la falta de medios personales y materiales del Gobernador, así como por supuesto al predominio de su papel eminentemente político. Por el Reglamento de 1961 se organizan los Gobiernos Civiles como unidades político-administrativas provinciales de la Administración General del Estado dependientes del Ministerio de la Gobernación, siendo su dependencia orgánica del Ministerio del Interior a partir de 1977. La ley 17/83 de 16 de noviembre crea las Delegaciones de Gobierno en las Comunidades Autónomas.
Con la llegada de la Democracia, y con el marco legal establecido por la Constitución de 1978 y el nuevo Estado de las Autonomías se sentaron las bases para la desaparición de la institución de los Gobiernos Civiles, sin embargo, tuvieron que pasar casi veinte años hasta la promulgación de la LOFAGE, ley que reorganizó la Administración General del Estado e hizo desaparecer a los Gobernadores Civiles. Se consideraba que la figura del Gobernador Civil creaba duplicidades en la gestión provincial por lo que se suprime y se crea la del Subdelegado del Gobierno que depende del Delegado del Gobierno en la Comunidad Autónoma (estos Subdelegados del Gobierno debían ser funcionarios de carrera y se especificaba que perderían la consideración de “altos cargos”).
El estado centralista del periodo revolucionario francés, exportado a muchos países y entre ellos España, pretendía que la presencia de la administración del Estado se extendiese hasta el último municipio, de esta forma, se convertía al alcalde no sólo en el presidente de la corporación, sino también en un agente del poder central del ayuntamiento. El jefe o representante del poder estatal en el territorio en cualquiera de los 85 departamentos, era el Prefecto. Esta figura del prefecto mantenida como idea básica en la administración francesa fue exportada tanto en su contenido como en su dominación y en España tuvo una gran influencia en el campo doctrinal. Javier de Burgos bajo la invasión francesa opta por las nuevas reformas napoleónicas, y en 1810 es nombrado subprefecto de Almería dependiente de la prefectura de Granada. El creador de la figura del Subdelegado de Fomento no sólo fue un estudioso del sistema prefectural francés sino que, además, desempeñó esas funciones. La «nueva» España dibujada por Burgos tenía 49 provincias, 14 regiones y, a partir de abril de 1834, 463 núcleos de población con juzgado de primera instancia. La centralización de la reforma surgió como consecuencia de la indicada racionalización del sistema y se reflejó en los tres planos de la administración: central territorial y local.
Javier de Burgos definía a las provincias como «el Centro de donde partiese el impulso para regularizar el movimiento de una maquina administrativa», y consideraba al Subdelegado del Gobierno similar al prefecto francés. Debía ser elegido entre personas de valía y trabajar para el beneficio de España, porque “las atribuciones del poder administrativo deben dirigirse, en último término, al fomento, es decir, a la prosperidad del país”. La nueva división provincial se convirtió en el soporte básico de la reorganización administrativa, judicial, fiscal y militar de la nación. “Politizar” el cargo de subdelegado de Fomento y convertirlo en Gobernador Civil y representante del Ministerio de la Gobernación tuvo como consecuencia incluir al subdelegado en misiones político-electorales ajenas a su verdadera función administrativa, las cuales prevalecieron sobre las de fomento, y significaron un gran retroceso. La figura del Gobernador Civil en España quizás tuvo desde el momento de su creación un marcado carácter político que no garantizaba la calificación profesional previa para acceder al cargo (tal vez esa sea la gran diferencia entre la figura del Prefecto y la del Gobernador Civil). Se trataba de un personal político fiel, reclutado de forma nada aleatoria, con instrucciones superiores claras, progresivamente decantado por la experiencia, y poco dado a dejarse influenciar por los poderes locales. Un personal que podía saltar de una provincia a otra a conveniencia de la dirección central sin que ello respondiera necesariamente a motivos de política local, ni desde luego, a coyunturas internacionales, y que además tenía tendencia a escalar hacia las provincias mayores, una figura en definitiva totalmente diferente al “Subdelegado de Fomento”.
